(2)确定行政诉讼被告应当考虑的因素 。确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织；二是在实体上，行使国家行政管理职权职责 并作出行政行为(作为或者不作为)，且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益 的机关或者组织；三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体；四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规 章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告 。
二、原告资格
016
公民、法人或者其他组织与行政行为不具有公法上利害关系的，通常不具有原告主体资格 。
——刘某明诉张家港市人民政府行政复议案 (2017)最高法行申 169 号
【裁判观点】
行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益 。所谓法律上 的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系；公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服 的，有权提起行政诉讼 。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无须审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无须考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权 的保护问题 。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋 所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格 。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序 。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理 由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持 。
017
土地使用权处置方案的批准文件依法属于国有资产管理部门进行土地使用权转让登记必要条件的，国有资产管理部门即与该土地使用权转移登记行为具有法律上利害关系，国有资产管理部门可以自己的名义提起行政诉讼 。
——河北省外贸资产经营有限公司诉海口市人民政府颁发国有土地使用证案 (2014)行 提字第 10 号
【裁判观点】
与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既可能是该具体行政行为直接针对的对象，也可能是受到具体行政行为实际影响的其他主体 。根据当时有效的《海南经济特区土地管理条例》第四十八条第二款规定，以国有土地使用权作为出资条件，与他人联合举办企业，涉及土地使用权流转的，应当拟定土地使用权处置方案，并报有批准权的土地行政主管部门与国有资产管理部门批准 。因此，海口市政府、海口市国土资源局在办理涉案土地使用权转让登记时，应当将相关国有资产管理部门对土地使用权处置方案的批准文件作为必要条件 。国有资产管理部门与涉案土地使用权转移登记、颁证行为也因此具有法律上利害关系；国有资产管理部门认为土地转让登记行为违法的，可以自己的名义提起行政诉讼 。
018
城乡规划部门建设项目选址意见书通常不直接设定公民、法人或者其他组织有关环境权益，公民、法人或者其他组织以环境权受侵犯为由，就城乡规划部门建设项目选址意见书提起行政诉讼的，一般认为不具有法律上的利害关系 。
——关某春等193人诉浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案 (2017)最高法行申 4361 号
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